Studie: Hertie School of Governance (26. Mai 2015)

Großprojekte durchschnittlich 73 Prozent teurer als geplant!

Was jeder Bauexperte seit langem weiß, wird nun durch Fakten belegt: Öffentliche Großprojekte in Deutschland werden im Durchschnitt 73 Prozent teurer als geplant. Projekte in den Bereichen Verkehr und öffentliche Gebäude verteuern sich in der Phase der Bauausführung um durchschnittlich 33 bzw. 44 Prozent, Energieprojekte schlagen mit 136 und IT-Projekte gar mit 394 Prozent ihres angesetzten Budgets zu Buche. Der Sektor für Rüstungsbeschaffung nimmt mit durchschnittlich 87 Prozent Kostensteigerung pro Projekt einen Platz im Mittelfeld ein.

So die wenig schmeichelhaften Ergebnisse einer Studie der Hertie School of Governance, die am 19. Mai in Berlin vorgestellt wurde. Wer übernimmt für diese laxe Arbeit in der Bauvorbereitung endlich einmal die Verantwortung und zieht Lehren daraus? Was tun die Kontrollgremien, die diese Auswüchse zwar bemängeln, aber letztendlich nichts dagegen tun!

Die Studie, die Prof. Dr. Genia Kostka verantwortet, untersucht 170 in Deutschland seit 1960 realisierte Großprojekte, darunter 119 abgeschlossene und 51 noch laufende Projekte. Bei letzteren ermittelt die Expertise Kostensteigerungen von bislang durchschnittlich 41 Prozent.

Für alle untersuchten Projekte zusammen waren 141 Mrd. Euro eingeplant, tatsächlich kosteten sie aber 200 Mrd. Euro – eine Budgetüberschreitung um 59 Mrd. Euro. Kostka und ihr Team erklären Fehlkalkulationen unter anderem mit Defiziten im Entscheidungs-, Planungs- und Steuerungsprozess. Verwaltung und politisch Verantwortliche seien oftmals zu optimistisch und überschätzten ihre Fähigkeiten. Dies führe zum Beispiel dazu, dass Entscheidungsträger Vertragsbedingungen zustimmten, die der öffentlichen Hand das Risiko aufbürdeten oder Unternehmen falsche Anreize setzten.

Um die Kosteneinhaltung von Großprojekten zukünftig besser überwachen zu können, empfiehlt Kostka unter anderem die Einrichtung eines nationalen Benchmarkings für Großprojekte und einer unabhängigen Kontrollagentur nach britischem Vorbild.

Die Studie „Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität” umfasst neben einer umfassenden Auswertung der Projekt-Daten drei detaillierte Fallstudien: zum Berliner Großflughafen BER, zur Elbphilharmonie sowie zu fertig gestellten Offshore-Windparks.

Kostka: „Kostenexplosionen sind vermeidbar“
Wenn die Kosten bei öffentlichen Großprojekten aus dem Ruder laufen, so wurden entscheidende Fehler oft bereits in der Vorplanungsphase und bei der Projekt-Governance gemacht. Das zeigen Fallstudien zum Berliner Flughafen BER (125 Prozent Kostenüberschreitung) und zur Elbphilharmonie (146 Prozent). Deren Autor Prof. Dr. Jobst Fiedler erklärt: „In beiden Fällen hätte ein Großteil der Kostenüberschreitungen nicht mehr verhindert werden können, nachdem die Projektorganisation falsch aufgesetzt und Verträge auf unzureichender Planungsbasis geschlossen waren.“

BER: Muster-Negativbeispiel
Die BER-Fallstudie analysiert zehn aufeinander aufbauende Fehler: Mit der Flughafengesellschaft Berlin-Brandenburg (FBB) wurde eine nicht ausreichend kompetente Einrichtung mit dem Projekt betraut, der ein Aufsichtsrat ohne das notwendige Fachwissen zur Seite gestellt wurde. Kein unabhängiges, externes Controlling wurde installiert, das Fehlentscheidungen hätte anzeigen können. Der Verzicht auf einen Generalunternehmer verlagerte das finanzielle Risiko zu 100 Prozent auf den Steuerzahler. Die Aufteilung in viele kleine Gewerke führte zu einem exorbitanten Steuerungsaufwand, der wiederum von Anfang an gleichzeitiges Planen und Bauen erforderlich machte.

Die Vielzahl von Planänderungen, die Koordinierungsprobleme, insbesondere bei der Brandschutzanlage, der unzureichende Informationsfluss und das „Chaosmanagement“ rund um den geplatzten Eröffnungstermin im Juni 2012 sind Folgen der verfehlten Governance-Entscheidungen weit vor dem ersten Spatenstich. Sie führten zu einer Kostensteigerung von 2,5 auf bislang 5,4 Mrd. Euro und zu einer Zeitüberschreitung von 200 Prozent (7,5 statt 2,5 Jahre). „Aus einer Governance-Perspektive ist der BER ein Muster-Negativbeispiel. Während bei anderen Projekten oft deren Neuartigkeit zu höheren Kosten führt, etwa durch die Anwendung wenig erprobter Technologien, ist der BER – von der Brandschutzanlage abgesehen – ein Standard-Großprojekt. Mit externem Sachverstand und einer zeitlich und finanziell ausreichend bemessenen Planungsphase hätten sämtliche Fehler vermieden werden können“, so Fiedlers Resümee.

Elbphilharmonie: Selbstüberschätzung der Verantwortlichen
Die Hamburger Elbphilharmonie - mit Kosten von 865 Mio. Euro statt der geplanten 352 Mio. Euro und einer Zeitüberschreitung von sieben Jahren (200 Prozent) bei einer geplanten Fertigstellung 2017 – weist einen teilweise vergleichbaren Fehlermix auf: Eine untaugliche Projektorganisation mit zu wenig Fachwissen, zu hoher politischer Einflussnahme und einem verfrühten Vertragsabschluss, was ebenfalls gleichzeitiges Planen und Bauen nach sich zog.

Ein unabhängiges Controlling fehlte auch hier. Das finanzielle Risiko übernahm die öffentliche Hand in unnötigem Ausmaß. „Die Elbphilharmonie ist kein Standard-Projekt, sondern zählt durch die aufwendige Architektur zu den generell Risiko reicheren so genannten Signature-Projekten. Planung und Organisation wurden diesem Anspruch aber in keiner Weise gerecht. Die Fehlerspirale wurde in erster Linie durch Selbstüberschätzung der Verantwortlichen und entsprechend überambitionierte Zielvorstellungen in Gang gesetzt“, urteilen die Autoren der Fallstudie Jobst Fiedler und Sascha Schuster.

Empfehlungen aus dem Bau-Fiasko
Um die Probleme in den Griff zu bekommen, empfehlen die Forscher vier Schritte:
1. eine ausreichende Einbeziehung in die Aufsichts- und Steuerungsgremien von Personen mit Kompetenz in der Privatwirtschaft und im Bau.
2. müssten öffentliche Bauherren Projektpartner mit hoher Expertise in die Projektorganisation einbeziehen, um gegenüber privaten Baufirmen auf Augenhöhe agieren zu können.
3. die Verbesserung des Risikomanagements durch die Einbeziehung privaten Kapitals, entweder durch finanzielle Mitbeteiligung an einer Realisierungsgesellschaft oder durch Beauftragung eines Generalunternehmers.
4. muss in jedem Fall eine ausreichende Planungstiefe vor der Auftragsvergabe erreicht sein, da Planänderungen regelmäßig hohe Kosten nach sich ziehen.

Darüber hinaus machen die Verfasser der Studie Vorschläge, wie die Transparenz über Baurealisierung und Kosten verbessert werden kann. So empfehlen sie den Aufbau einer öffentlich zugänglichen Datenbank, in der große Infrastrukturprojekte systematisch erfasst und ausgewertet werden nach dem Vorbild der britischen Major Project Authority.

Übrigens, die Hertie School of Governance ist eine staatlich anerkannte, private Hochschule mit Sitz in Berlin. Ihr Ziel ist es, herausragend qualifizierte junge Menschen auf Führungsaufgaben im öffentlichen Bereich, in der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft vorzubereiten. Sie wurde 2003 von der gemeinnützigen Hertie-Stiftung gegründet.

Fazit: Die Steuereinnahmen in Deutschland sind auf Rekordniveau, trotzdem fehlen die Gelder augenscheinlich an allen Ecken und Enden. Auf der anderen Seite werden Milliarden Euro durch Pfusch an öffentlichen Prestigeobjekten auf skandalöse Art und Weise vernichtet. Politisch Verantwortliche wollen sich so profilieren, obwohl sie Bau-Laien sind. Können wir uns das Jahr für Jahr leisten? Es müssen endlich Sanktionen für Steuerverschwender her, um dem Treiben ein Ende zu setzen! Alle Verantwortlichen des BER sollten schon aus Anstand und Schamgefühl freiwillig zurücktreten!

Apropos: Das Muster-Negativbeispiel BER feiert am 5. September 2016 zehnjähriges Experimentieren am Bau (1. Spatenstich am 5. September 2006). Die Kosten sollen bis dahin weiter steigen (z.Z. 5,4 Mrd. Euro). Im Jahr 2002 wurde das Vorhaben einmal mit 1,7 Mrd. Euro kalkuliert. Zur Erinnerung: 1 Mrd. Euro sind 1000 Mio. Euro! Die Eröffnung soll nun im Herbst 2017 erfolgen, wenn nichts dazwischen kommt! Viel Glück! umo

-----------------------------------------
"Project Governance" ist das auf ein bestimmtes Projekt angepasste Projektmanagementsystem zusammen mit dem Business Case des Projekts.

Ein Business Case untersucht ein bestimmtes Geschäftsszenario hinsichtlich dessen Rentabilität einer Investitionsmöglichkeit

Benchmarking (sinngemäß „Maßstäbe vergleichen) bezeichnet die vergleichende Analyse von Ergebnissen oder Prozessen mit einem festgelegten Bezugswert oder Vergleichsprozess.

Weitere Infos: www.hertie-school.org/infrastructure